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“Los organismos internacionales en la gestión del coronavirus: ¿hacia un multilateralismo vinculante?”

Por: Lic. Valentina Bianco Hormaechea*

El panorama actual pone de manifiesto las deficiencias del multilateralismo oportunista y los obstáculos que las instituciones del siglo XX tienen para dar respuesta a problemas del siglo XXI. Algunos pronósticos avizoran tiempos de más pandemias y de problemas globales con mayor impacto que el coronavirus.  Aunque el futuro es incierto, hay una lección que a la fuerza hemos aprendido en el 2020: nadie está a salvo, hasta que todxs lo estamos.


Abstract

La pandemia del COVID-19 ha puesto el sistema al descubierto. Desenmascaró sus profundas desigualdades estructurales e hizo tambalear el statu quo generando así crisis dentro de otras crisis. Atravesamos un tiempo histórico caracterizado por la hiperinterconexion entre los actores del sistema internacional, y si bien es cierto que esta realidad de interdependencia y fragilidad es una tendencia de ya varias décadas, la emergencia sanitaria actual agrega una novedosa característica: la vulnerabilidad consciente. Desde lxs refugiadxs en el Cox’s Bazar en Bangladesh, lxs italianxs en Bérgamo, llegando hasta el más alto nivel ejecutivo en Argentina, todxs hablan el mismo idioma: coronavirus. Este acontecimiento disruptivo de la cotidianeidad nos fuerza a re-pensar la utilidad y el rol de los organismos internacionales en la gestión de las amenazas a la humanidad que intensifican cada vez mas su carácter transnacional. En el presente artículo se exploran las limitaciones de las Naciones Unidas y la Organización Mundial de la Salud en torno a la emergencia sanitaria y las contribuciones que muchas veces suelen pasar desapercibidas. Se argumenta que, si los organismos internacionales van a persistir, necesitan enmendar estructuras de poder y volcarse hacia un multilateralismo vinculante. El panorama actual pone de manifiesto las deficiencias del multilateralismo oportunista y los obstáculos que las instituciones del siglo XX tienen para dar respuesta a problemas del siglo XXI. Algunos pronósticos avizoran tiempos de más pandemias y de problemas globales con mayor impacto que el coronavirus.  Aunque el futuro es incierto, hay una lección que a la fuerza hemos aprendido en el 2020: nadie está a salvo, hasta que todxs lo estamos.

 

1.  Siglo XXI: La vulnerabilidad consciente en un contexto de hiperinterconexión e interdependencia.

         

La pandemia de COVID-19 ha puesto el sistema al descubierto. Desenmascaró sus profundas desigualdades estructurales e hizo tambalear el statu quo. Indudablemente, también puso a prueba su capacidad de dar respuesta, dejando entrever en muchos casos, la limitada capacidad de los Estados para hacer frente a una catástrofe de alcance planetario. Los tiempos actuales han permitido advertir el nivel de hiperconectividad que atraviesa a la humanidad de una manera sin precedentes. Globalización hiperbólica[1] le llaman algunxs. Lo cierto es que el panorama que atravesamos ha dejado en claro una realidad indiscutible: lo que sucede al otro lado del mundo, repercute, impacta e importa.

          La actual emergencia sanitaria ha permitido reforzar la noción de que habitamos un mundo caracterizado por procesos complejos de interdependencia global. Muchas veces esta realidad se manifiesta en situaciones extremas como, por ejemplo, que la (des)regulación del mercado de carnes exóticas en China puede terminar impactando las variables macroeconómicas de Argentina. Dicho en otros términos, unx chinx se come una sopa de murciélago a más de 18.000 kilómetros de distancia (para aquellos que sostienen esta teoría), y el impacto lo siente unx argentinx al otro lado del mundo perdiendo su trabajo.

         Desde la lógica con la que opera el virus, las fronteras son sólo ideas y el Estado-Nación se pone en jaque al no poder controlar plenamente su territorio. Esta es la misma naturaleza que poseen otros fenómenos en nuestros tiempos: las tecnologías de la información, las amenazas a la paz que son cada vez más transnacionales como el terrorismo y el narcotráfico, los impactos ambientales, el alto flujo de movilidad de personas a través del globo, y en este caso, la emergencia sanitaria. Estos fenómenos tienen en común la capacidad de constreñir la soberanía de los Estados. El escenario actual pone al descubierto la condición de vulnerabilidad de la humanidad de una manera nunca antes experimentada.

Si bien es cierto que esta realidad de interconexión y fragilidad es una tendencia de ya varias décadas, esta pandemia agrega una novedosa característica: la vulnerabilidad consciente. Hemos construido colectivamente un significado común en torno a la misma. Desde lxs refugiadxs en el Cox’s Bazar en Bangladesh, lxs italianxs en Bérgamo, lxs aldeanxs en remotas áreas del Congo, llegando hasta el más alto nivel ejecutivo en Argentina, todxs hablan el mismo idioma: coronavirus. No ha existido algún tiempo histórico que se asemeje al actual donde hay tanta sincronicidad simultánea en el globo en términos de lenguaje e ideas. No importa la nacionalidad, religión, posición social, edad, bandera política, cultura, género, o nivel educativo, los más de 7 mil millones de humanos ya llevan más de cinco meses entablando diálogo en torno a una situación común de peligro.

La gestión de la información a escala internacional se atribuye en gran medida a las organizaciones internacionales. En este contexto, y a pesar de la creciente oleada de escepticismo en torno al rol de dichas instituciones, resulta imperioso aludir al hecho de que la Organización Mundial de la Salud (OMS) y las Naciones Unidas (ONU) han desempeñado un rol único en la gestión del coronavirus. No solo se han encargado de gestionar la ayuda humanitaria hacia las poblaciones de extrema vulnerabilidad que atravesaban crisis preexistentes y de apoyar a los Estados a desarrollar capacidades para dar respuesta, sino que han sido y continúan siendo, instituciones gestoras de la información circulante, autoridades de “verdad”, coordinadoras de un lenguaje común, y hasta inclusive “faros de esperanza” en medio de la tragedia. En estos tiempos de hiperglobalización, fake news, virtualización de la cotidianeidad, y teléfonos inteligentes, la información se vuelve central en la gobernanza, en el comportamiento colectivo y, por consiguiente, en la estabilidad social. El coronavirus nos está forzando a evaluar y re-pensar el rol del Estado y la utilidad de los organismos internacionales en un mundo dinámico de interdependencia compleja.

 

2. El virus desenmascara el sistema: la reemergencia de las conversaciones abandonadas

          Ante los sucesos acontecidos, viejas conversaciones tales como la democratización del sistema internacional en el seno de la ONU, o la necesidad de crear marcos de gobernanza global vinculantes y efectivos no se deberían continuar evitando o posponiendo. Resulta evidente la necesidad urgente de crear una arquitectura institucional más sofisticada y de alcance planetario que logre dar respuesta a una serie de desafíos comunes.  Indudablemente el precio para llegar a dicho diseño será alto considerando que muchos Estados deberán ceder y alterar el equilibrio de poder a nivel global. Las conversaciones entre los 193 miembros de las Naciones Unidas y los 194 de la OMS, hasta la fecha, venían generando escasos resultados, o en el peor de los casos, no iban más lejos que ser palabras vacías plasmadas en los discursos escuchados cada septiembre en la reunión de jefes de Estado de la Asamblea General.

          Además de la conversación sobre la revisión del multilateralismo, otros debates cobrarán relevancia en el mundo post-pandemia.  Uno de ellos inevitablemente tendrá que ver con la calidad y la accesibilidad de los sistemas sanitarios del mundo y otro, de las mayores y más urgentes que también emerge, será el relacionada a la justicia intergeneracional en materia ambiental. Lxs líderes van a tener la obligación de rediseñar sistemas productivos para alcanzar un modelo que supere la limitada y miope dicotomía entre capitalismo o comunismo, dando lugar a uno alternativo que permita un desarrollo sustentable, donde se preste estrecha atención al concepto de recursos naturales finitos, y al bienestar de las generaciones venideras. Algo que, hasta el momento, pareciera no ser compatible con la agenda pública de muchxs jefes de Estado, quienes frecuentemente se ven bajo la tentación de gobernar exclusivamente con la lógica del corto plazo y el rédito político. Los marcos de cooperación y diálogo actuales han fracasado enormemente en la adopción de medidas vinculantes tal como lo viene reflejando una tras otra Conferencia de las Partes (COP) de la Convención Marco de las Naciones Unidas sobre el Cambio Climático (CMNUCC).

           Por otro lado, al reconocer el elevado grado de interdependencia entre los actores globales, lxs líderes de Estado también se verán obligados a tener otros debates referidos al desarrollo sostenible en materia de reducción de la pobreza, acceso al derecho a la salud, al agua, educación, entre otros tópicos que abordan los Objetivos de Desarrollo Sostenible (ODS) en el marco de la Agenda 2030 de la ONU. Como ya han advertido lxs expertos en numerosas ocasiones, de no modificar el curso actual, los problemas derivados de la presente relación hombre-naturaleza van a crear significativos procesos de desestabilización local, nacional, e internacional, multiplicando y exacerbando así problemas sociales preexistentes. Un gran ejemplo en este sentido es el número ascendente de refugiadxs ambientales. El Grupo Intergubernamental de Expertos sobre el Cambio Climático (IPCC)[2] ha advertido reiteradamente sobre los impactos catastróficos que se avizoran (con mayor impacto que esta pandemia inclusive) debido a la inacción actual.

          Indudablemente que estos tiempos turbulentos nos permiten ver que COVID-19 es concomitantemente una crisis y una oportunidad.  La pandemia ha dejado al descubierto el nivel de desigualdad social que caracteriza a este mundo al visibilizar el grado de impacto desproporcional que el virus tiene en ciertas comunidades. Asimismo, ha dejado en evidencia dos cuestiones: la primera, el carácter “democrático del virus” como sugirió Harirchi[3], el viceministro de Salud de Irán, para referirse a que ataca a todxs por igual sin atender a ninguna diferenciación social, y la segunda (su contracara), el carácter “elitista” que tiene la batalla para hacerle frente. Algunxs pelean con armas y otrxs con palos.  Resulta imposible y hasta irresponsable desatender las disparidades estructurales en términos de recursos con las que algunas poblaciones enfrentan la actual situación. Las probabilidades de contagio en las villas miserias de Argentina, las favelas en Brasil, en los suburbios hacinados en la India, en la población homeless en Estados Unidos, en los campos de refugiadxs en Lesbos, en las zonas de guerra en Siria, son ampliamente mayores a las de aquellos sectores de ingresos medios y altos donde poder aislarse y acceder al lavado de manos es un hecho.        De manera similar, de ser afectadxs por el virus, las posibilidades de supervivencia entre ambos tipos de poblaciones son dispares. Mientras unxs se aseguran camas en terapias intensivas, doctores, atención medica y demás elementos, a otrxs les resulta imposible si quiera ingresar al sistema sanitario. Este panorama de evidente desigualdad, donde a diferencia del pasado era posible ponerlo bajo la alfombra, ahora resulta imperante enmendarlo para lograr proteger a la humanidad. Se ha internalizado a nivel colectivo la idea de que la supervivencia individual está conectada a la supervivencia de la comunidad. Es interdependiente.  Del mismo modo, ha reflotado la noción de que esto no se acaba para nadie, hasta que no se acabe para todxs, en todas las partes del globo.

3. Instituciones de 1945 para responder a problemas del 2020. 

En este proceso de cambio y revisión de la gobernanza global, resulta menester aludir a un hecho en particular: la estructura orgánica de las organizaciones internacionales creadas para responder a un contexto de posguerra en 1945 no responde eficientemente al dinamismo del siglo XXI. Si bien la presencia de dichos organismos y su accionar en múltiples dominios continúan siendo necesarios, vale la pena recordar el contexto en el que la ONU y la OMS fueron creadas:

“Como señalaba el Secretario General de las Naciones Unidas en su informe del Milenio, cuando se crearon las Naciones Unidas en 1945 la población del planeta era menos de 2.500 millones de habitantes, las barreras comerciales eran elevadas, las corrientes comerciales minúsculas y se ejercía un firme control sobre el capital; la mayor parte de las grandes empresas trabajaban en un solo país y producían para su mercado nacional; el costo de las llamadas telefónicas transoceánicas era prohibitivo para el ciudadano medio; se acababa de construir la primera computadora del mundo, que ocupaba una amplia habitación y para cada tarea había que reconfigurar el cableado; la ecología era un tema confinado al estudio de la biología y ni en la ciencia ficción se encontraban referencias al ciberespacio.”[4]

          En aquel entonces, los desafíos que enfrentaban las sociedades podían resolverse dentro de los marcos jurídicos nacionales, excepto en aquellas instancias de guerra convencional donde intervenía de una manera más plausible el derecho internacional. El panorama actual es sustancialmente diferente a lo descripto por el Secretario General: el ciberespacio y la virtualidad de la realidad es parte inherente de nuestras sociedades, como así también la inteligencia artificial, la “Big Data”, otras fuerzas transnacionales como las provenientes del capital financiero, o la contaminación del aire, entre otras. No obstante, los diseños institucionales centrales de dichos organismos no se han modificado en lo absoluto, o cuando lo han hecho, ha sido de manera cosmética y limitada evitando proceder con reformas profundas como lo es el uso del veto de los miembros permanentes en el Consejo de Seguridad de la ONU.  De la misma manera, las organizaciones no solamente se ven seriamente constreñidas por la dependencia económica que tienen sobre el aporte de los Estados, sino que su efectividad como institución esta plenamente ligada a la voluntad de cooperación de lxs gobernantes de turno. Son numerosos los ejemplos que ponen al descubierto que la politización de las instituciones genera problemáticos bloqueos que terminan por dificultar el accionar mismo de los organismos. En síntesis, no se le puede exigir a las organizaciones internacionales que hagan más de lo que sus competencias le permiten. Llevan en su ADN la contradicción constante: promover un mundo más democrático apoyándose en una estructura profundamente elitista. Y es debido a la magnitud y urgencia de los problemas que nos presenta el siglo XXI que se debe pasar de un multilateralismo oportunista u opcional a un multilateralismo vinculante.

4. Problemas globales, soluciones globales: ¿hacia un multilateralismo vinculante?

         

La pandemia ha puesto de manifiesto que el actor principal del sistema internacional continúa siendo el Estado-Nación. Ante cualquier peligro inminente lxs ciudadanxs buscan al Estado por protección, y en este escenario de coronavirus, su rol como gestor y proveedor de seguridad sanitaria ha sido irrefutable.  Durante años diversas corrientes en las relaciones internacionales han debatido la utilidad de las organizaciones internacionales y la cooperación internacional. En estos tiempos, viejos debates entre realismo y liberalismo parecen reflotar. Mientras lxs realistas vuelven a afirmar al Estado Nación como actor primordial en el tablero internacional y pregonan escepticismo sobre los beneficios de la cooperación, las corrientes liberales continúan sosteniendo que existe una creciente interdependencia entre Estados y que la cooperación misma constituye una fuente de prosperidad. Hoy esta confrontación ideológica sigue vigente e inclusive adopta aún mas fuerza [5].

¿Qué sigue? Es otra de las preguntas parte del lenguaje del coronavirus. ¿Qué características va a adoptar el sistema internacional luego de este acontecimiento disruptivo de semejante magnitud? Considerando el carácter transnacional de las amenazas a la paz y seguridad internacionales presentes en nuestro siglo, el alto grado y complejidad de la interdependencia, el aceleramiento de los procesos de globalización a raíz del boom de las tecnologías de la información, y considerando la necesidad de entablar comunicación para encontrar soluciones globales a problemas globales, es que resulta impensable renunciar al multilateralismo. Sin embargo, no se puede dejar de enfatizar que el sistema multilateral actual presenta serias dificultades que revelan su deficiencia.

          El esquema de cooperación en vigencia parece asemejarse más a un multilateralismo oportunista donde los países construyen alianzas solo cuando sus ganancias individuales son identificables y se retiran de los marcos institucionales y tratados con gran liviandad. Asimismo, pareciera ser que el multilateralismo sólo aplica para aquellos países con menor poder de influencia o aquellos más pobres. Evidentemente, si los organismos internacionales van a persistir, necesitan enmendar estructuras de poder, reformar, y volcarse hacia un multilateralismo vinculante.

          El multilateralismo vinculante[6] alude a la existencia de un orden internacional que cuenta con un alto nivel de institucionalización. Dentro del mismo, las instituciones tienen un peso importante al restringir el uso abusivo del poder y prescribir las conductas de los Estados, principalmente en materia de derechos humanos. Por un lado, este alto grado de institucionalización permitiría abrir nuevos espacios de cooperación que sean duraderos y sostenibles en el tiempo (independientes a los gobiernos de turno) y por otro, que aumenten los costos políticos para aquellos Estados que pretendan retirarse con tanta facilidad de los acuerdos internacionales o que violen el derecho internacional. La justificación de dicho esquema reside fundamentalmente en que los temas actuales a resolver son de interés común a toda la población mundial y en que muchos acuerdos internacionales necesitan de la participación de las superpotencias para tener impacto en la práctica. El caso más representativo de esto es el acuerdo de París sobre el cambio climático y la retirada de Estados Unidos, quien ocupa el segundo lugar en el ranking de país emisor de CO2[7]. Debido a la urgencia de la situación y a la necesidad imperante de adaptar las estructuras productivas a las capacidades finitas del planeta, es menester que cooperar en ciertos ámbitos adquiera un carácter vinculante. Sobre todo, si el futuro de la humanidad y de las generaciones venideras está en juego.

           El año 2020 marca un punto de inflexión en la historia por varias razones. Por un lado, la experiencia de la emergencia sanitaria deja múltiples lecciones en materia de gobernanza y una ciudadanía mucho más sensible e interesada por lo que sucede al otro lado del mundo. Esta ciudadanía ahora ha experimentado en carne propia los matices de la interconexión global y ha comprendido que los problemas locales pueden convertirse en problemas globales en un abrir y cerrar de ojos.

          Por otro lado, el año 2020 marca el aniversario número 75 de la ONU. Esto es relevante porque se agrega una dosis extra de presión a las conversaciones internacionales que lxs líderes tienen cuando se lleva a cabo la Asamblea General. No es un año ordinario como cualquier otro, y mucho menos si los gobiernos todavía tienen un largo camino por recorrer para poder idear estrategias coordinadas que puedan dar respuesta a los múltiples impactos que deja la crisis. Asimismo, no es menor analizar quiénes son lxs invitadxs a la conversación en este período de tambaleo de las estructuras institucionales donde se abren posibilidades de reformas. A diferencia del mundo de posguerra de 1945 donde la estructura internacional la diseñaba un grupo minúsculo de personas como Churchill, Roosevelt, y Stalin en Dumbarton Oaks, el siglo XXI ha permitido la inclusión de nuevos actores en la mesa. La ONU ya desde el lanzamiento de los ODS y en vistas del 75 aniversario, ha logrado incluir las voces del sector privado, académicxs de todas las disciplinas, activistas, figuras públicas, organizaciones no gubernamentales, líderes religiosos, y jóvenes. Si bien es cierto que, son incluidos sin poder de decisión, el potencial de poder influenciar a lxs líderes va en aumento. Son cada vez más los espacios internacionales donde se incrementa la interacción entre lxs jefes de Estado y otros actores, lo que a corto o largo plazo va a generar cambios en la manera en la que se deciden las políticas.

          En el pasado, muchos teóricos liberales anclaban sus argumentos a favor de la cooperación en miradas optimistas que ponían el énfasis en los beneficios que la misma podía traerle a los pueblos. Para muchos la cooperación era “deseable”, “favorable”, “recomendable”. Lo cierto es que hoy, el panorama mundial ha cambiado considerablemente, y la crisis del coronavirus nos permite asimilar la idea de que la cooperación no solo es deseable, sino que no existe otra alternativa. No existe otra opción claro, siempre y cuando asumamos que lxs gobernantes buscan genuinamente alcanzar el máximo nivel de bien común para sus naciones. Algunos pronósticos avizoran un siglo de más pandemias y de problemas globales con mayor impacto que el coronavirus.  Aunque el futuro es incierto, hay una lección que a la fuerza hemos aprendido en el 2020: nadie está a salvo, hasta que todxs lo estamos.

*Valentina Bianco Hormaechea, activista por los derechos humanos, becaria Fulbright, Magister en estudios de Terrorismo y no proliferación de armas en Middlebury Institute of International Studies, Estados Unidos; Pasante de Naciones Unidas en 2019; Licenciada en Relaciones Internacionales y Ciencia Política en la Universidad Católica de Córdoba; Miembro de la Organización Argentina de Jóvenes para las Naciones Unidas (OAJNU).

Bibliografía 

Diez de Velasco, M. (2007), Instituciones de Derecho Internacional Público, Editorial Tecnos, 16° Edic. Madrid.

Foreign Policy (2020), “The Realist’s Guide to the Coronavirus Outbreak”. Disponible en: https://foreignpolicy.com/2020/03/09/coronavirus-economy-globalization-virus-icu-realism/

Global Carbon Atlas (2020), Emissions by country. Disponible en:

http://www.globalcarbonatlas.org/en/CO2-emissions

Harirchi, I. (2020), Entrevista en Ruptly. Disponible en:

https://ruptly.tv/es/videos/20200225-069

IPCC (2019), “Informe 2019 sobre el calentamiento global de 1,5 °C”. Disponible en: https://www.ipcc.ch/site/assets/uploads/sites/2/2019/09/IPCC-Special-Report-1.5SPM_es.pdf

Russell, R.  y Tokatlian, J. (2009). Nuevo Orden Internacional, “Modelos de política exterior y opciones estratégicas”. en revista CIDOB D’afers Internacionals 85-86.

Yañez González, G. (2020), “Fragilidad y tiranía (humana) en tiempos de pandemia”

[1] Yañez González, G. (2020), “Fragilidad y tiranía (humana) en tiempos de pandemia”

[2] IPCC (2019), “Informe 2019 sobre el calentamiento global de 1,5 °C”

https://www.ipcc.ch/site/assets/uploads/sites/2/2019/09/IPCC-Special-Report-1.5-SPM_es.pdf

[3] Harirchi, I. (2020), Entrevista en Ruptly https://ruptly.tv/es/videos/20200225-069

[4] Diez de Velasco, M. (2007), Instituciones de Derecho Internacional Público, Editorial Tecnos, 16° Edic. Madrid.

[5] Foreign Policy (2020), “The Realist’s Guide to the Coronavirus Outbreak”

https://foreignpolicy.com/2020/03/09/coronavirus-economy-globalization-virus-icu-realism/

[6] Russell, R.  y Tokatlian, J. (2009). Nuevo Orden Internacional, “Modelos de política exterior y opciones estratégicas”. en revista CIDOB D’afers Internacionals 85-86.

[7] Global Carbon Atlas (2020), Emissions by country. http://www.globalcarbonatlas.org/en/CO2-emissions

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