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Raúl Alfonsín, 35 años de democracia

Por: José Manuel Belisle

A 35 años de democracia queda la sensación, como al comienzo, que hay logros, pero también problemas persistentes que generan desafíos. La desigualdad y la pobreza estructural son acuciantes. La falta de apego a las normas un problema recurrente, que nos tiene inmersos en la anomia “boba” que describió Nino. Necesitamos desarrollar una cultura política democrática que sustituya las prácticas parroquiales todavía vigentes.


Tres décadas y media de recuperación democrática en Argentina. Un período más que propicio para reflexionar, siquiera como excusa de la conmemoración, la calidad de nuestro régimen político y sus instituciones. Lógicamente un análisis adecuado debería comprender una visión integral de los profundos cambios sucedidos en nuestro país a lo largo de todo ese tiempo en los más diversos aspectos -políticos, sociales, económicos, culturales, etcétera-. Además, el repaso puede acometerse de distintos modos, sea en perspectiva histórico-cronológica, sociológica, axiológica, en términos cualitativos o cuantitativos, o la conjunción de todas ellas y otras tantas más.

Se puede afirmar que la democracia argentina presenta un rasgo muy positivo. Más allá de las reiteradas crisis (con puntos culminantes como los alzamientos “carapintadas”[2] o lo ocurrido en diciembre de 2001, con la sucesión de cinco presidentes en pocos días y el posterior “que se vayan todos”), la continuidad institucional ininterrumpida, y la solución jurídica dada a coyunturas políticas complejas -como las de esos días- es un dato relevante. No se olvide que el siglo XX fue atravesado por décadas de inestabilidad, sucesivos golpes de estado, dictaduras sangrientas, e incluso una aventura bélica trágica como la de Malvinas, característicos en fin del Estado “burocrático-autoritario” que describió O´Donnell, cuyas prácticas dejan secuelas institucionales y sociales difíciles de erradicar. Se puede discutir la calidad de la democracia argentina, si responde a un perfil meramente representativo o si ha adquirido forma participativa; si es sólo política o es social, si su contenido es formal o sustancial. Seguramente los sinsabores afloran a poco de andar. Empero en cualquier caso, y considerando el punto de partida, la diferencia entre dictadura y democracia es contraponer la vida y la muerte –como decía Alfonsín-, la libertad y la opresión, y por tanto lo alcanzado es significativo. Incluso, a pesar de las desprolijidades del traspaso de mando en 2015 (que incluyeron de nuevo un presidente “provisional” por horas, Pinedo) el recambio de autoridades de ese año (Macri por Fernández de Kirchner, más allá de las valoraciones políticas que cada una de esas figuras pueda merecer) es en sí mismo, creo, un dato auspicioso.

De todos modos y en ese marco, esta reseña se circunscribe a lo jurídico, y todavía dentro de tan amplio campo, básicamente al derecho público. Sabido es que el ordenamiento jurídico es uno solo, razón por la cual adoptar esta opción supone dejar en el camino hondas modificaciones producidas tanto en la legislación de fondo cuanto en materia procesal, que indudablemente repercuten en todo el sistema[3]. Incluso sin pretender agotar el repaso en el estrecho margen de estas líneas, los 35 años muestran entonces innumerables apostillas, las que al combinar avances y retrocesos, dejan un saldo teñido de claroscuros. Probablemente, desde una perspectiva normativa, la Reforma Constitucional de 1994 (incumplida en varios de sus postulados) sea una muestra cabal de esta aseveración. En Córdoba, lo mismo puede decirse de la Constitución Provincial de 1987 (reformada parcialmente, respecto al Poder Legislativo, en 2001).

En efecto, en materia de derechos humanos, la constitucionalización de varios instrumentos internacionales de derechos humanos (art. 75, inc. 22 C.N.), más la incorporación expresa de nuevos derechos y garantías a la Carta Magna nacional (medio ambiente –art. 41-, salud –art. 42-, amparo, habeas data, habeas corpus –art. 43-, derechos políticos –arts. 37/38-, acciones positivas -75 inc. 23, etc.) exhibe una protección robusta en la materia, que se amplía hasta instancias internacionales como la Corte y la Comisión interamericanas. Sin embargo, el péndulo oscila desde el histórico juicio a las juntas de comandantes militares celebrado en los albores del resurgimiento democrático, hasta los tardíos juicios por delitos de lesa humanidad –en pleno siglo 21-, pasando por las leyes de punto final y obediencia debida primero, y luego -durante la presidencia de Menem- por los indultos a aquellos comandantes; todo, convalidado por los tribunales[4]. Ahora bien, además de esos vaivenes, en ciertas temáticas de derechos humanos también la legislación y jurisprudencia fueron ambivalentes. Por ejemplo en materia de emergencia pública, la normativa del Ejecutivo y del Congreso fue la mayoría de las veces convalidada. Desde el caso “Peralta” a comienzos de los noventa, hasta “Massa” –años después, pasaron otros precedentes como “Smith”. “Provincia de San Luis” y “Bustos”, que generaban más incertidumbre que certezas.

Otro tanto en materia de seguridad social. Se convalidaron las leyes que modificaron el régimen de retiro (creación de las A.F.J.P.) y otras reformas en campo laboral, como el tope a las indemnizaciones que prestan las A.R.T. Luego el Estado se mostró más intervencionista –modificando sustancialmente aquella legislación “privatizadora”- y la jurisprudencia viró del criterio restrictivo a una posición proclive a reconocer no sólo derechos de trabajadores sino también de jubilados, dando un giro sustancial de “Chocobar” a “Badaro”. Sin embargo, al mismo tiempo el propio Estado argentino incumplió sistemáticamente esos fallos -Anses no los efectivizaba-, tornando ilusorio el ejercicio de estos derechos, al punto que la propia Comisión Interamericana se pronunció sobre el particular. La llamada “reparación histórica” (ley 27260, ya en tiempos del gobierno de Macri), como pomposamente su nombre puede sugerir, es aún una muestra más de la cuenta pendiente del Estado en la materia.

Del mismo modo podría decirse de los derechos económicos, sociales y culturales, y los que tutelan el medio ambiente. La asignación universal por hijo existe como política pública, pero no ha sido legislada por el Congreso. La jurisprudencia ha sido a la vez receptiva y restrictiva, especialmente en torno al derecho a la salud (desde los casos “Asociación Benghalensis” y “Campodónico” hasta “Quisveth”, pasando por el fallo “Ramos” en 2002, donde fijó un criterio restringido en la materia). Los pueblos originarios peregrinan, entre el respeto y el desconocimiento que en ocasiones reciben, tanto a nivel administrativo como en los tribunales[5]. Explotaciones comerciales en minería e hidrocarburos son públicamente controvertidas, pero siguen adelante, a pesar de los mandatos legales y constitucionales, del emblemático precedente de la Corte en “Mendoza” (Cuenca del Riachuelo), y la tenaz militancia de diversos actores sociales, frente a desastres que incluso se han reiterado (como por caso, los derrames en el río Jachal, cercano a la Mina “El Veladero”, en San Juan). Las cláusulas del progreso (art. 75 incs. 18 y 19 C.N.) se muestran a menudo como normas nada más que “programáticas”, y esas falencias se notan en aspectos cotidianos, como los deficientes servicios públicos (tanto nacionales, art. 42 C.N., como locales). Casos como “Arriola” permitían imaginar un más amplio respeto a las libertades básicas fundamentales, pero drásticos vaivenes políticos (y consecuentemente en la agenda pública), no logran consolidar ese camino. Sin embargo, la libertad de prensa ha sufrido serios embates estatales[6], especialmente con restricciones indirectas (como por ejemplo, la distribución arbitraria de publicidad oficial), que han merecido pronunciamientos de la Corte resonantes (en “Ed. Perfil c/ Estado Nacional” y “Ed. Rio Negro c/Prov. de Neuquén”). Los numerosos habeas corpus y amparos que tramitan en los tribunales, reflejan que los derechos son objeto de limitaciones constantes, no sólo de particulares, sino especialmente por parte del Estado, que a veces no escatima violencia, desvirtuando el monopolio legítimo de la fuerza en clave weberiana, para –a través de ciertos agentes estatales- incurrir en casos de “gatillo fácil” e incluso llegar a cometer torturas. El caso de las “Penitenciarías de Mendoza” y varios más tramitados en el sistema interamericano, lo atestiguan. Más recientemente, el protocolo “·Bullrich” de uso de armas de fuego por parte de la policía, en línea con políticas públicas de “mano dura” que incluyen la participación de las Fuerzas Armadas en seguridad interna (y por caso, requisas “preventivas” que lleva adelante Gendarmería sobre la población civil) se muestran como un serio retroceso, irrazonable, dada nuestra historia cercana de terrorismo de Estado.

Desde la perspectiva de la organización del poder Argentina tiene, nominalmente, un régimen democrático representativo-participativo, republicano y federal. No obstante, es claramente una democracia delegativa, como decía Guillermo O´Donnell. Si bien es cierto que existen numerosas asociaciones civiles que bregan por todo tipo de asuntos, en general la participación popular en términos institucionales es intermitente, puesto que la mayor parte de la población apenas interviene sólo en las elecciones generales. Es cierto que, a la vez, existe una vigorosa participación civil y popular, que se muestra en un constante activismo callejero, por las más variadas cuestiones y problemáticas. También es verdad que el reciente debate en el Congreso sobre la interrupción del embarazo y el aborto no punible, generó una muy robusta y diversa movilización, a través de la cual personas individual y grupalmente, hicieron oír su voz. Pero caminos institucionales, como los institutos de democracia semidirecta han tenido escasa utilización (apenas se registra la consulta popular por el canal de Beagle en 1984, anterior a la sanción del actual art. 40 C.N.), aunque sí un leve desarrollo a nivel municipal y provincial. La participación en organizaciones sindicales y partidos políticos ha decrecido progresivamente en número desde la década del ochenta, y se puede decir que varios de ellos funcionan con estructuras obsoletas y de base clientelar. Los constantes proyectos de “reforma política” no han logrado revertir esa tendencia, y más bien han resultado una alteración permanente de las reglas de juego, contraria al espíritu del art. 77 C.N. Las “PASO” como mecanismo de selección, oscilan entre la necesidad de profundizar su práctica y optimizarla, hasta detractores que pugnan por su derogación. En paralelo, hay pluralidad de voces y sectores que se organizan, reclaman y discuten temas de agenda pública, instalándolos además. Hay entonces una sociedad civil activa en la que también existen diversos grupos de interés.

En cuanto a la forma republicana de gobierno, la división y equilibrio de poderes está, precisamente, desbalanceada en favor de la creciente concentración de facultades en el ejecutivo. El hiperpresidencialismo es notable en muchos aspectos, por ejemplo en el dictado de decretos de necesidad y urgencia (art. 99 C.N.). Es cierto que han mermado el establecimiento del estado de sitio y las intervenciones federales, pero otras emergencias no cesan, lo que en la práctica permite al ejecutivo gobernar mediante el uso indiscriminado de legislación delegada por el propio Congreso (art. 76 C.N.). La periodicidad de los mandatos es inexistente, en jurisdicciones donde son posibles reelecciones indefinidas de gobernadores, intendentes y legisladores. A ello se suma la relajación en los controles legislativos, que han sido casi nulos en interpelaciones a ministros, en instar al jefe de gabinete a comparecer personalmente (art. 101 C.N.), en llevar adelante el juicio político (salvo los emprendidos en 2003 para remover a la corte “menemista”), tornando inoficioso el principio de responsabilidad de los funcionarios. La publicidad de los actos de gobierno es también restringida, porque el acceso a la información necesaria sigue siendo complejo, a la par del mantenimiento de legislación secreta incompatible con tal postulado[7]. Los controles interorgánicos que la auditoría general (art. 85 C.N.), el defensor del pueblo (art. 86 C.N., vacante hace casi una década) y el ministerio público (art. 120 C.N.) puedan practicar, dentro de sus respectivas competencias, parecen ser hoy algo insuficientes. Por eso, urge acentuarlos, como también rediscutir sobre presidencialismo y parlamentarismo, a modo de explorar un mejor régimen político para los próximos años, que salga de la lógica del llamado “juego de suma cero”[8].

Una profunda, sincera y razonable reforma judicial es necesaria. No sólo respecto al funcionamiento del Consejo de la Magistratura y del Jurado de Enjuiciamiento, es decir, los mecanismos de nombramiento y remoción de magistrados. Sino también otros aspectos cotidianos y no menos relevantes, que en fin tienen que ver con el funcionamiento regular de este poder. El rol de la Corte (tribunal de casación, control concentrado de constitucionalidad, etc.) debe ser objeto de debate. También la desmedida prolongación en el tiempo de los procesos judiciales, que vuelven inútil conceptos como “plazo razonable”, y los derechos a la tutela judicial efectiva y el acceso a la jurisdicción, como sostuvo la Corte interamericana en “Furlan”. En pleno siglo XXI se siguen acumulando papeles, que hasta se registran y acopian con inveterados “ganchos” y “leznas” (cuando no, cosidos con piolín) en voluminosos expedientes de hasta varios “cuerpos”, como hace décadas hacían los viejos abogados y empleados judiciales, que no disponían de las nuevas tecnologías como en la actualidad. Todos los registros son escritos, cuando el mundo avanza hacia la imagen y la audiovisión, en instrumentos como un simple teléfono. Ese modo de tramitar los procesos los vuelve lentos, engorrosos, hasta a veces antihigiénicos por el modo y lugar en que se conservan los expedientes. La lentitud, entonces, no es sólo procesal. De hecho, existen términos poco prácticos que podrían más bien ampliarse (traslados, vistas, apelaciones), porque hoy deben ser cumplidos en pocos días bajo pena de decaimiento, en un mundo complejo donde los tiempos personales parecen cada vez más complicados de articular con los diversos compromisos (profesionales, familiares, cívicos, etc.) que cada uno asume. Como en el siglo XIX, todavía reinan nociones antiquísimas, en lugar de buscar fórmulas contemporáneas y alternativas de solución de conflictos cada vez más amplios y diversos. Piénsese, por caso, en las crecientes acciones entabladas por cuestiones medio ambientales, con la cantidad de protagonistas involucrados. La formación contínua para los empleados y funcionarios judiciales, y para el propio abogado litigante, son entonces fundamentales. De lo contrario, casos como el amparo y otros procesos constitucionales que se “ordinarizan”, e incluso el funcionamiento del fuero penal (especialmente, por los sectores a los que suele ir dirigido el poder punitivo del estado –socioeconómicamente vulnerables- y los delitos sobre los que se concentra la persecución penal –menudeo, contra la propiedad, etc.-), continuarán mostrando lo arcaico de nuestras instituciones judiciales, más allá de los esfuerzos individuales que personas abnegadas puedan hacer en contrario.

Argentina se organiza, dice el art. 1º de nuestra Constitución, como estado federal. No puedo dedicar aquí el tiempo necesario a discutir esta temática. Simplemente diré que la preponderancia de Buenos Aires respecto a las demás provincias, signó nuestra historia desde 1810 en adelante, en vínculo constante que se mantiene a la fecha. El traslado de la Capital dispuesto por ley 23.512 que nunca se concretó, es apenas una muestra de ello y la desigual distribución de recursos y población en el país. La Nación es cada día más unitaria, y en consecuencia las provincias son cada vez más dependientes del gobierno federal en cuanto a sus recursos económicos. La falta de sanción de la ley convenio de coparticipación que manda el art. 75 inc. 2 C.N. es una de las principales causas, pero no la única. El dominio efectivo de los recursos naturales por parte de las provincias, en los términos del art. 124 C.N., es restringido. Los gobiernos locales corren la misma suerte, limitando en la práctica la autonomía municipal que consagra el art. 123 C.N.

Las relaciones internacionales de nuestro país también sufren altibajos. Respecto a nuestros vecinos latinoamericanos, se pasó de tener hipótesis de conflicto en los años setenta –cuando en la mayoría del Cono Sur gobernaban dictaduras- a constituir el Mercosur, que no logra afianzarse. Las disputas con Uruguay y luego con Venezuela en los últimos años, son sólo un eslabón de una larga cadena de desaciertos.

El repaso podría ser infinito. Queda la sensación, como al comienzo, que hay logros, pero también problemas persistentes que generan desafíos. La desigualdad y la pobreza estructural son acuciantes. La falta de apego a las normas un problema recurrente, que nos tiene inmersos en la anomia “boba” que describió Nino. Necesitamos desarrollar una cultura política democrática que sustituya las prácticas parroquiales todavía vigentes. Rescatar el ideal de democracia como autogobierno. Bregar por una sociedad más plural y tolerante, donde se puedan canalizar los diversos conflictos interpersonales, abandonando el Estado de naturaleza hobbesiano que a veces impera. En ese marco, el contenido del preámbulo de la Constitución, como en 1983, muestra toda su vigencia, pero quizás hasta no alcance y se deban postular nuevas metas. Parafraseando el Manifiesto de la Reforma Universitaria –este año, en su centenario-, los dolores que nos quedan, son las libertades que nos faltan. Ojalá pronto sepamos y podamos empezar a sanar.


[1] Este texto, es una versión adaptada y revisada del que originalmente se publicó como “30 años de democracia”, en doble versión, en el Suplemento de Derecho Público de Actualidad Jurídica de Córdoba: versión digital, N° 1, Córdoba, noviembre de 2013, ps. 3-7, disponible en http://www.actualidadjuridica.com.ar/revista_digital_viewview.php?id=520. La versión editada es Actualidad Jurídica. Derecho Público. Vol. 1, págs. 294-298. ISBN: 978-987-1879-07-6.

[2] Encabezados por Rico en Semana Santa de 1987 y enero de 1988, y más tarde por Seineldín en diciembre de 1988 y luego 1990.

[3] Pienso, a título de ejemplo, variaciones en la familia, su regulación jurídica y el derecho privado en general, producto de leyes como la 23.264 –divorcio vincular y patria potestad compartida-, la mayoría de edad a los 18 años y el matrimonio igualitario, entre otros; y sucesivas reformas en materia penal –el propio Código como leyes especiales-; los códigos de procedimiento, civil y comercial, procesal penal y demás ramas del derecho –a su vez, en este punto, tanto de la Nación como provinciales, en nuestro caso, el C.P.C. y el C.P.P. principalmente, reformados en la pasada década del noventa-.

[4] Esa legislación fue primero derogada y más tarde declarada nula por el Congreso. La Corte convalidó la imprescriptibilidad de los delitos de lesa humanidad en “Arancibia Clavel” y “Simón”, a propósito de la ley 25.778 que le dio a esa convención internacional de derechos humanos máxima jerarquía normativa en nuestro país.

[5] Tan es así, que actualmente hay en trámite una causa contra el Estado argentino ante la Corte Interamericana de Derechos Humanos, por denuncias de incumplimientos reiterados y sistemáticos en el caso “Lhaka Honhat c/Argentina”.

[6] De hecho, el Estado argentino fue condenado por esta cuestión por la Corte interamericana, en “Fontevecchia”.

[7] La ley de acceso a la información pública 27275, vigente desde 2017, puede significar un notorio cambio en dicha cuestión.

[8] Se denomina así a la situación en la que la ganancia o pérdida de un participante es equivalente, con exactitud, a las pérdidas o ganancias de los otros participantes. En la política argentina, a mi entender, esto ocurre con alguna frecuencia, cuando por ejemplo en el Congreso de la Nación, conforme ciertas prácticas, se conforman mayorías que eclipsan por completo a las minorías opositoras (que así, pierden interés en cooperar con el oficialismo de turno). De tal modo, cuando tal mayoría es opositora a la fuerza política a cargo del Ejecutivo, no tiene mucho sentido la cooperación per se (salvo, claro está, por razones morales y de responsabilidad institucional) puesto que resulta más atractivo y posible obstaculizar la marcha del Ejecutivo hasta alcanzar su colapso. Un ejemplo de esto, a mi entender, fue lo ocurrido en diciembre de 2001, cuando el gobierno de la Alianza perdió la mayoría en el Congreso, con los resultados conocidos. Es decir, aquella “oposición” pudo forzar, por ejemplo, el recambio de la Jefatura de Gabinete (a través de una moción de censura, contemplada en el art. 101 de la C.N.), pero en cambio eligió colocar en la línea de sucesión presidencial a uno de sus miembros (el entonces senador Puerta) y promover un juicio político al presidente De la Rúa (que no llegó a tramitarse, por su temprana renuncia).

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