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La “sala de máquinas” de la Constitución

Por: Roberto Gargarella

Los constituyentes tendieron a dejar intocada la sala de máquinas de la Constitución, esto es, el área de la Constitución en la que se define cómo va a ser el proceso de toma de decisiones democrático.


Cuando examinamos las últimas reformas constitucionales en América Latina, advertimos lo importante y –a la vez- lo limitada que ha sido la tarea de quienes trabajaron en los recientes procesos de cambio legal: ellos no han podido o no han querido llegar tan lejos como, tal vez, era necesario hacerlo, para asegurarle a tales reformas la potencia transformadora que se pretendía que tuvieran. Por supuesto, es sin dudas muy relevante lo ocurrido en la región, en las últimas décadas, en materia constitucional. Es claro que en muchos de los procesos constituyentes referidos se evidenció un esfuerzo especial por atender de modo prioritario las necesidades de los grupos más vulnerables de la sociedad. Sin embargo, tales reformas nos hablan, sobre todo, de las restricciones propias de los proyectos emprendidos. Uno de los problemas más significativos sufridos por tales reformas apareció, justamente, por el haber concentrado las energías del cambio en la sección de los derechos de las mismas, sin reconocer la influencia que tiende a ejercerse sobre ellos desde la sección constitucional dedicada a la organización del poder. Notablemente, al concentrar su esfuerzo en el área de los derechos, los reformistas sociales descuidaron sino dejaron directamente de lado un necesario trabajo sobre el área de la organización del poder. Como dijera Raúl Prada, uno de los más notables participantes en la Asamblea Constituyente de Bolivia, la Constituyente no pudo confrontar los “grades problemas respecto a los planteamientos populares,” pero en cambio sí creó mecanismos para una transición a un país diferente, “particularmente en lo que respecta a los derechos, estableciendo enunciaciones constitucionales como base para después construir instrumentos legales e institucionales” nuevos (Prada 2010).  De este modo, los constituyentes tendieron a dejar intocada la sala de máquinas de la Constitución, esto es, el área de la Constitución en la que se define cómo va a ser el proceso de toma de decisiones democrático. Las puertas de la “sala de máquinas” quedaron cerradas bajo candado, como si el tratamiento de los aspectos relacionados con la organización del poder sólo pudieran quedar a cargo de los grupos más afines, o más directamente vinculados, con el poder dominante.

             Decir lo anterior no implica desconocer que ciertos cambios en materia de derechos pueden generar un enorme impacto en los modos en que se distribuye el poder. Típicamente, la extensión del derecho al voto –un cambio que no se acompaña habitualmente con cambios en la organización del poder- representa un cambio político extraordinario. Algo similar puede decirse del derecho a un salario mínimo, o del derecho a una organización sindical. De todos modos, al respecto cabría señalar al menos dos cosas. Por una parte, convendría insistir en esto: muchos derechos tienen la potencia de expandir el poder popular (derecho a participar en sindicatos, derecho a un salario mínimo), pero en la práctica resultan sub-aplicados o no aplicados en absoluto, debido a las presiones realizadas desde la (inmodificada) estructura de gobierno. Y en otros casos, como el del derecho al sufragio (el caso más importante y también el más excepcional de todos), la ausencia de cambios correlativos en la organización del poder, revela de modo notable la resistencia constitucional al cambio social, y pone la Constitución al borde de un estallido: la Constitución pretende asegurar que las palancas del poder sigan siendo movidas por unos pocos, a pesar de la radicalidad de los cambios sociales ocurridos. Omitiendo una reforma en la organización del poder, los constituyentes dejan a las nuevas sociedades democráticas bajo una forma de dirección todavía elitista, propia del siglo XVIII.

                En todo caso, conviene contrastar esta llamativa omisión propia de los grupos que, más contemporáneamente, procuraron impulsar la reforma social a través de la reforma constitucional -grupos vinculados, muchas veces, con lo que podríamos llamar el “progresismo constitucional”- con la clarividencia propias de los viejos intelectuales del liberalismo conservador. Recordemos, por caso, de qué modo los viejos liberales-conservadores reconocieron que, para dar seguridad a los derechos que les interesaban (el derecho de propiedad en particular, las libertades económicas en general), era indispensable operar, ante todo, sobre la “sala de máquinas” de la Constitución (en su caso, a través de la restricción de las libertades políticas): garantizar los derechos de propiedad –asumieron, con clarividencia- requería limitar las capacidades de las mayorías para actuar en política.

                Ante todo, actuando de ese modo, los viejos líderes del constitucionalismo regional demostraron, por un lado, lucidez política para advertir la influencia cruzada de las reformas, esto es, para reconocer que todo lo que hicieran o dejaran de actuar sobre una de las secciones de la Constitución, iba a tener impacto sobre la otra sección de la misma. Y además, y lo que es más importante, ellos reconocieron bien la particular relevancia que tenía la organización del poder, en el marco general de la estructura de la Constitución. Por el lugar particular que ocupaba la misma –justamente, la “sala de máquinas” de la estructura general- ella tenía una primacía decisiva sobre todo el resto del esquema jurídico. Más todavía, y lo que también es muy relevante, ellos parecieron entender muy bien que, dada la historia peculiar de la región, el Poder Ejecutivo iba a tener, dentro de esa “sala de máquinas”, un peso especial, con el que había que saber lidiar. Cuando Alberdi, por caso, propuso entonces atar por un buen tiempo las manos de las mayorías políticas, con el fin de dar el máximo reaseguro a los derechos económicos, sabía lo que hacía. Esto es decir, él nunca pensó, por caso (y como algunos de nuestros contemporáneos parecen haber llegado a pensar), que la preocupación por ciertos derechos debía traducirse –fundamental o exclusivamente- en el reaseguro de fuertes garantías constitucionales a tales derechos. Ello así, como si los derechos pudieran bastarse a sí solos para protegerse; como si la garantía de tales derechos no exigiera –exclusiva o fundamentalmente- de determinados arreglos en materia de organización del poder.

                El “error” cometido por quienes quisieron impulsar la reforma social, con la ayuda de la Constitución, pero sin ingresar efectivamente en la “sala de máquinas” de la misma, se advierte de un modo extraordinario en una cita de Arturo Sampay, que enseguida agregamos. Sampay, conviene recordarlo, fue el gran jurista (peronista) detrás de la Constitución argentina de 1949 (un documento constitucional que fue el primero, en la Argentina, en hacer explícito un fuerte compromiso social). En un escrito de Sampay, muy posterior a aquella colaboración constitucional –hablamos de su libro Constitución y pueblo, publicado en 1973, y perteneciente a su etapa más radicalizada- el jurista presenta una honesta autocrítica. En ella, Sampay reconoce que la Constitución de 1949 había estado marcada por una omisión fundamental, que terminaría por herirla de muerte. Esta falta consistía, justamente, en el no haber querido abrir la puerta de la “sala de máquinas” de la Constitución, para adecuar la organización del poder al nuevo carácter social que se le quería imprimir al texto. En palabras de Sampay:

                La reforma constitucional de 1949 no organizó adecuadamente el predominio y el ejercicio del poder político por los sectores populares, debido, primero, a la confianza que los sectores populares triunfantes tenían en la conducción carismática de Perón, y segundo, al celoso cuidado que el propio Perón ponía para que no se formara paralelamente al gobierno legal un coadyuvante poder real de esos sectores populares, por lo que el nuevo régimen iba a mantenerse hasta que la oligarquía cautivara a los oficiales de las fuerzas armadas Tal era, entonces, el talón de Aquiles de la mentada reforma y la cual, precisamente como Aquiles, fue muerta por el enemigo en la flor de la juventud a causa de tener vulnerable nada menos que su soporte.” (Sampay 1973b, 122).

                En otras palabras, con inusual virtud de espíritu, Sampay reconocía el error fatal en el que habían incurrido, al descuidar lo que sin dudas era el “talón de Aquiles” de la reforma constitucional que impulsaban, inspirados por una vocación de cambio social.

 En todo caso, una sugerencia que puede inferirse infiere del análisis realizado hasta aquí, y es que los reformistas sociales de la actualidad, debieran tomar como prioritario el trabajo sobre el área que hoy justamente descuidan. La preocupación especial por los aspectos más sociales de la vida constitucional debiera llevarlos a examinar, ante todo, los modos en que se organiza el poder, en lugar de dejarlos detenidos en la ingeniería de los derechos. La reforma social debiera ser, de forma prioritaria, la reforma de los mecanismos del poder, ya que sin una vasta apoyatura política, capaz de incluir una amplia movilización social, la vida de los derechos queda bajo una directa amenaza.

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